Berlin: Eine Bilanz des Niedergangs seit 1982 am Beispiel der Polizei Berlin

Wer 1982 bei der Berliner Polizei seinen Dienst antrat, lernte eine Dienstwelt kennen, von der heutige Kolleginnen und Kollegen nur noch träumen können. Wenn heute über die viel beschworene „Attraktivität des Polizeiberufs“ gesprochen wird, sollte deshalb nicht nur auf moderne Dienstgebäude, neue Fahrzeuge oder Werbekampagnen geschaut werden. Entscheidend ist vielmehr die Frage, was aus den Arbeitsbedingungen, der Besoldung, der sozialen Absicherung und der rechtlichen Verlässlichkeit geworden ist.

Die Bilanz der vergangenen vier Jahrzehnte fällt ernüchternd aus. Es geht längst nicht mehr nur um die Höhe des Gehalts. Es geht um systematisch ausgeweitete Arbeitszeiten, den Verlust von Freizeitausgleich, den Abbau finanzieller Leistungen, eingeschränkte Laufbahnperspektiven, eine geschwächte Altersversorgung und zunehmend auch um die Erfahrung, dass selbst vermeintlich selbstverständliche Ansprüche nicht mehr freiwillig gewährt, sondern oftmals erst gerichtlich durchgesetzt werden müssen.

Was sich über Jahrzehnte aufgebaut hat, lässt sich deshalb durchaus als systematischer Raubbau an den Arbeits- und Lebensbedingungen des öffentlichen Dienstes beschreiben.

Der Diebstahl von Lebenszeit: AZV-Tage, Arbeitszeiterhöhung und Schichtmodelle

In den 1980er Jahren wurde die extreme Belastung des Wechselschichtdienstes noch durch verschiedene Formen des Freizeit- und Schichtausgleichs abgefedert. F- und S-Tage – also der Ausgleich für Feiertags- und Sonntagsdienste – hatten gerade im Schichtdienst eine erhebliche Bedeutung. Sie waren kein Luxus, sondern ein notwendiger Ausgleich für die besonderen körperlichen und sozialen Belastungen dieses Dienstes.

Hinzu kam die sogenannte „Bankstunde“, also eine pauschal gewährte bezahlte Stunde für notwendige Behördengänge während der Dienstzeit. Auch diese Leistung wurde Mitte der 1990er Jahre ersatzlos gestrichen.

Der nächste massive Einschnitt folgte in den 2000er Jahren. Die regelmäßige Wochenarbeitszeit der Beamtinnen und Beamten wurde von ursprünglich 38,5 Stunden auf 41 Stunden angehoben. Gleichzeitig wurden die Arbeitszeitverkürzungstage (AZV-Tage) reduziert.

Die Konsequenz war eindeutig: mehr Arbeitszeit bei gleichzeitig geringer werdendem finanziellen und zeitlichen Ausgleich.

Besonders im Schichtdienst hat eine solche Entwicklung eine Wirkung, die in reinen Eurobeträgen kaum sichtbar wird. Jede zusätzliche Arbeitsstunde bedeutet nicht nur zusätzliche Dienstzeit. Sie bedeutet weniger Freizeit, weniger Regeneration und weniger Zeit für Familie und Privatleben.

Was auf dem Papier als organisatorische Maßnahme erscheint, wird für die Beschäftigten damit zu einem unmittelbaren Eingriff in ihre Lebenszeit.

Übernahme des FuStW: Wenn Dienstzeit zur Freizeit wird

Ein weiteres Beispiel für die schleichende Verschiebung dienstlicher Belastungen ist der Umgang mit den sogenannten Rüst- und Übernahmezeiten. Das Aufrüsten, die Waffenübernahme, die Kontrolle der Ausrüstung und die sorgfältige Überprüfung des Funkstreifenwagens sind keine privaten Tätigkeiten. Sie dienen unmittelbar der ordnungsgemäßen Wahrnehmung des polizeilichen Auftrags.

Dennoch ist inzwischen selbst die Frage, welche dieser Tätigkeiten als Arbeitszeit anzuerkennen sind, Gegenstand rechtlicher Auseinandersetzungen.

Damit wird etwas grundsätzlich Verkehrtes sichtbar: Tätigkeiten, die unmittelbar Voraussetzung dafür sind, dass eine Beamtin oder ein Beamter überhaupt sicher und einsatzbereit Dienst verrichten kann, werden nicht selbstverständlich als Teil der Arbeitsleistung behandelt.

Die Konsequenz ist eine faktische Verlagerung von Dienstzeit in die Freizeit der Beschäftigten.

Wer verlangt, dass Polizeibeamte vollständig ausgerüstet, einsatzbereit und mit einem überprüften Dienstfahrzeug ihren Dienst antreten, muss auch bereit sein, die hierfür erforderliche Zeit als Arbeitszeit anzuerkennen.

Zulagen-Trickserei: Wenn unterschiedliche Belastungen gegeneinander verrechnet werden

Ein weiteres Beispiel für die finanzielle Entwertung besonderer Belastungen ist der Umgang mit den Zulagen.

Der Wechselschichtdienst stellt besondere Anforderungen an den menschlichen Körper. Unregelmäßige Arbeitszeiten, Nachtarbeit sowie wechselnde Schlaf- und Erholungsphasen belasten die Gesundheit.

Der Polizeidienst wiederum bringt ganz eigene Belastungen und Gefahren mit sich. Gewalt, körperliche Auseinandersetzungen, psychische Ausnahmesituationen und die permanente Einsatzbereitschaft gehören für viele Polizeibeamtinnen und -beamte zum Berufsalltag.

Es handelt sich also um unterschiedliche Erschwernisse, die auf unterschiedlichen Ursachen beruhen.

Umso problematischer erscheint es, wenn solche Belastungen nicht unabhängig voneinander honoriert werden, sondern miteinander verrechnet werden.

Der Beamte leistet dann faktisch beides: Er arbeitet unter den besonderen Belastungen des Wechselschichtdienstes und trägt gleichzeitig die spezifischen Gefahren des Polizeiberufs. Finanziell wird daraus jedoch nicht zwingend eine entsprechende Anerkennung beider Belastungen.

Das ist keine überzeugende Form der Wertschätzung.

Wer unterschiedliche Belastungen verlangt, muss auch bereit sein, unterschiedliche Belastungen angemessen anzuerkennen.

Der große Wortbruch: Das „Berliner Modell“, die zweigeteilte Laufbahn und die Rückkehr des mittleren Dienstes

Besonders bitter ist die Entwicklung bei den Laufbahnperspektiven.

Mit der Einführung des sogenannten „Berliner Modells“ war die Vorstellung einer zweigeteilten Laufbahn eng verbunden. Die grundlegende Reform sollte die klassische Trennung zwischen mittlerem und gehobenem Dienst überwinden und damit auch die berufliche Entwicklung der Polizeibeamtinnen und -beamten neu ordnen.

Für viele Kolleginnen und Kollegen war die damit verbundene Perspektive ein entscheidender Bestandteil der Reform.

Doch was ist von diesem Anspruch geblieben?

Nachdem die Beamtenschaft die tiefgreifenden strukturellen Veränderungen mitgetragen hatte, wurde der mittlere Dienst später unter dem Eindruck von Personalengpässen und haushalterischen Zwängen wieder eingeführt.

Damit entstand bei vielen Beschäftigten der Eindruck, dass eine zentrale politische Zusage letztlich nur so lange Bestand hatte, wie sie politisch opportun war.

Das Problem reicht deshalb über die konkrete Laufbahnfrage hinaus. Es geht um die Glaubwürdigkeit politischer Zusagen gegenüber dem öffentlichen Dienst.

Wenn Beschäftigte über Jahre hinweg erhebliche Veränderungen akzeptieren, weil ihnen damit eine bestimmte berufliche Perspektive zugesichert wird, darf eine solche Zusage nicht später ohne Weiteres zur Disposition gestellt werden.

Andernfalls entsteht zwangsläufig der Eindruck: Die Gegenleistung der Beamtenschaft wird eingefordert – die Gegenleistung des Dienstherrn bleibt dagegen verhandelbar.

„Arm, aber sexy“ und die Föderalismusreform: Der Griff in die Taschen

Mit Beginn der 2000er Jahre setzte in Berlin eine Entwicklung ein, die für die Beschäftigten des Landes gravierende finanzielle Folgen hatte.

Das Urlaubsgeld wurde gestrichen, das frühere Weihnachtsgeld erheblich reduziert und schließlich auf einen pauschalen Betrag von 640 Euro begrenzt.

Die damalige Berliner Politik stand zugleich unter dem bekannten Leitbild „arm, aber sexy“. Haushaltskonsolidierung wurde zum bestimmenden politischen Argument.

Mit der Föderalismusreform von 2006 erhielt Berlin schließlich weitreichende eigene Kompetenzen im Bereich der Besoldung und Versorgung.

Damit wäre grundsätzlich auch die Möglichkeit verbunden gewesen, die Besoldungsentwicklung stärker an den besonderen Anforderungen des Landes und seiner Beschäftigten auszurichten.

Stattdessen folgte eine Entwicklung, die von den Betroffenen vielfach als Abkopplung von der allgemeinen Einkommens- und Lebenshaltungskostenentwicklung wahrgenommen wurde. Nullrunden und zeitlich verzögerte Anpassungen verschärften den Abstand weiter.

Die Folgen waren nicht auf einzelne Jahre beschränkt. Sie summierten sich über Jahrzehnte.

Das Karlsruher Urteil und die Milliardenfrage

Wie gravierend die Entwicklung tatsächlich war, wurde schließlich durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sichtbar.

Für den Zeitraum 2008 bis 2020 wurde die Berliner Besoldung in den betreffenden Verfahren als mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen an eine amtsangemessene Alimentation nicht vereinbar beurteilt.

Damit erhielt eine Kritik, die von den Betroffenen seit Jahren vorgetragen worden war, eine verfassungsrechtliche Dimension.

Besonders ernüchternd ist deshalb die anschließende politische Diskussion über die tatsächliche finanzielle Kompensation.

Wenn über Jahre hinweg verfassungsrechtlich unzureichende Besoldung gewährt wurde, stellt sich zwangsläufig die Frage, wie der daraus entstandene finanzielle Nachteil ausgeglichen werden soll.

Die Differenz zwischen den rechnerisch entstandenen Nachteilen und dem tatsächlich vorgesehenen finanziellen Ausgleich wird von vielen Betroffenen als weiterer Beleg dafür verstanden, dass selbst eine höchstrichterlich festgestellte Verletzung ihrer Rechte nicht automatisch zu einer vollständigen Wiedergutmachung führt.

Damit entsteht ein fatales Signal:

Der Staat kann über Jahre hinweg falsch alimentieren – und selbst wenn dies später verfassungsrechtlich beanstandet wird, bleibt die tatsächliche Durchsetzung des daraus folgenden Ausgleichs erneut den Betroffenen überlassen.

Der permanente Rechtsstreit: Nichts wird mehr freiwillig gewährt

Damit sind wir bei einem der grundlegendsten Probleme angelangt.

Immer häufiger entsteht bei den Beschäftigten der Eindruck, dass berechtigte Ansprüche nicht mehr selbstverständlich anerkannt werden.

Stattdessen wird widersprochen, abgelehnt, verrechnet oder auf die Zuständigkeit anderer Stellen verwiesen. Am Ende bleibt häufig nur der Rechtsweg.

Ob Arbeitszeit, Zulagen, Besoldung oder Versorgung:

Es muss gestritten werden.

Und dieser Streit ist für die einzelne Beamtin und den einzelnen Beamten keineswegs kostenlos. Er kostet Zeit, Nerven und Geld. Er bindet Rechtschutz, Gewerkschaften, Verwaltungsgerichte und letztlich auch die Verwaltung selbst.

Noch schwerwiegender ist jedoch der Vertrauensverlust.

Ein Beamtenverhältnis ist kein gewöhnliches Arbeitsverhältnis. Es beruht auf besonderen gegenseitigen Pflichten. Der Staat verlangt von seinen Beamtinnen und Beamten Loyalität, Einsatzbereitschaft und die Wahrnehmung staatlicher Aufgaben auch unter schwierigen Bedingungen.

Daraus folgt umgekehrt eine besondere Verantwortung des Dienstherrn.

Wenn Beschäftigte jedoch über Jahre hinweg die Erfahrung machen, dass selbst berechtigte Ansprüche erst nach langwierigen Auseinandersetzungen anerkannt werden, wird dieses besondere Vertrauensverhältnis nachhaltig beschädigt.

Aus Fürsorgepflicht darf kein permanenter Rechtskampf werden.

Versorgung und Pension: Die schleichende Entwertung der Altersabsicherung

Besonders einschneidend ist die Entwicklung bei der Altersversorgung.

Wer in früheren Jahrzehnten in den Polizeidienst eintrat, konnte seine Lebensplanung auf einer anderen versorgungsrechtlichen Grundlage aufbauen. Der Höchstruhegehaltssatz von 75 Prozent gehörte zu den wesentlichen Bestandteilen dieser Erwartung.

Durch spätere Reformen wurde dieser Höchstsatz schrittweise auf 71,75 Prozent abgesenkt.

Für diejenigen, die ihr gesamtes Berufsleben unter der Erwartung einer bestimmten Alterssicherung geplant hatten, bedeutete dies eine erhebliche Veränderung der ursprünglichen Rahmenbedingungen.

Hinzu kommt die Entwicklung bei der Polizeizulage.

Diese war früher ruhegehaltsfähig und damit Bestandteil der späteren Versorgung. Ihre Herausnahme aus der Ruhegehaltsfähigkeit bedeutete für viele Polizeibeamtinnen und -beamte eine weitere Verschlechterung ihrer Altersabsicherung.

Besonders problematisch wird dies, wenn man berücksichtigt, dass die Polizeizulage gerade eine Anerkennung für die besonderen Belastungen und Gefahren des Polizeiberufs darstellen soll.

Wer über Jahrzehnte hinweg unter besonderen körperlichen und psychischen Belastungen arbeitet, muss sich deshalb die Frage stellen dürfen:

Warum endet die Anerkennung dieser besonderen Belastung ausgerechnet dort, wo die aktive Dienstzeit endet?

Auch bei den Voraussetzungen für den Bezug von Versorgung wurden frühere Sicherheiten verändert. Regelungen, die früher eine bestimmte Mindestversorgung nach einer bestimmten Dienstzeit ermöglichten, wurden im Laufe der Zeit verändert oder abgeschafft.

Damit wurde nicht nur das laufende Einkommen verändert. Es wurde in erheblichem Umfang in die langfristige Lebensplanung der Beschäftigten eingegriffen.

Kein isoliertes Problem: Feuerwehr, Lehrerschaft, Justiz und Verwaltung

Diese Entwicklung darf jedoch nicht allein auf die Polizei reduziert werden.

Auch die Berliner Feuerwehr, die Lehrerschaft, die Justiz und die allgemeine Verwaltung haben in den vergangenen Jahrzehnten erhebliche Veränderungen ihrer Arbeitsbedingungen und ihrer finanziellen Rahmenbedingungen erlebt.

Deshalb sollte die Debatte endlich ressortübergreifend geführt werden.

Welche Leistungen wurden seit den 1980er Jahren gestrichen?

Welche Arbeitszeiten wurden erhöht?

Welche Zulagen wurden verändert oder abgeschafft?

Welche Versorgungsleistungen wurden gekürzt?

Welche früheren Zusagen wurden aufgegeben?

Und vor allem:

Was hat diese Entwicklung einen einzelnen Beschäftigten über ein komplettes Berufsleben tatsächlich gekostet?

Erst eine solche systematische Bestandsaufnahme würde das tatsächliche Ausmaß der Veränderungen sichtbar machen.

Es geht nicht um die rückwärtsgewandte Verklärung einer angeblich perfekten Vergangenheit. Es geht um eine nüchterne Bilanz dessen, was dem öffentlichen Dienst über Jahrzehnte genommen, gekürzt oder verändert wurde.

Nur wenn diese Bilanz für Polizei, Feuerwehr, Schule, Justiz und Verwaltung gemeinsam erstellt wird, wird das tatsächliche Ausmaß der Entwicklung sichtbar.

Warnschuss an die Entscheidungsträger: Wer die Demokratie schützen will, muss die Exekutive stärken

Am Ende steht deshalb eine politische Frage von grundsätzlicher Bedeutung.

Ein leistungsfähiger Staat braucht einen leistungsfähigen öffentlichen Dienst.

Eine funktionierende Polizei braucht motivierte und gut ausgebildete Polizeibeamtinnen und -beamte. Eine funktionierende Verwaltung braucht Beschäftigte, die darauf vertrauen können, dass die Rahmenbedingungen ihres Berufs nicht ständig zulasten ihrer eigenen Lebensplanung verändert werden.

Rechnet man Besoldungsverluste, gestrichene Sonderzahlungen, zusätzliche Arbeitszeiten, verlorene Freizeit, veränderte Zulagen und Einschnitte bei der Altersversorgung über ein gesamtes Berufsleben zusammen, kann sich daraus für den Einzelnen eine erhebliche finanzielle und persönliche Belastung ergeben.

Das ist mehr als eine Haushaltsposition.

Es ist eine Frage der Lebensarbeitszeit, der Lebensqualität und der Anerkennung staatlicher Arbeit.

Besonders alarmierend ist deshalb, dass inzwischen sogar darüber nachgedacht wird, junge Menschen bereits vor ihrem Eintritt in den Polizeidienst über diese Entwicklung aufzuklären – beispielsweise durch Informationsstände vor Einstellungsbüros.

Eine solche Überlegung sollte bei den politischen Entscheidungsträgern alle Alarmglocken schrillen lassen.

Eine wehrhafte Demokratie braucht einen starken, motivierten und loyalen öffentlichen Dienst.

Diesen Dienst darf man nicht auf der einen Seite für seine Einsatzbereitschaft, seine Loyalität und seine Opferbereitschaft loben und ihn auf der anderen Seite bei Besoldung, Arbeitszeit, Laufbahn und Versorgung immer wieder mit Verschlechterungen konfrontieren.

Wer diejenigen, die täglich den Rechtsstaat schützen, über Jahrzehnte hinweg mit immer neuen Kürzungen, zusätzlichen Belastungen und langwierigen Rechtsstreitigkeiten konfrontiert, gefährdet mehr als nur die Attraktivität eines einzelnen Berufs.

Er gefährdet das Vertrauen in den Staat selbst.

Es ist deshalb höchste Zeit für eine politische Kehrtwende.

Nicht erst dann, wenn der Nachwuchs ausbleibt.

Nicht erst dann, wenn Gerichte erneut eingreifen.

Und nicht erst dann, wenn das Vertrauen in den Dienstherrn endgültig verloren gegangen ist.

Wer die Demokratie schützen will, muss diejenigen stärken, die sie jeden Tag praktisch verteidigen und verwalten.

Alles andere ist politische Kurzsichtigkeit.