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  • Torsten Schwan zu Weitere Normenkontrollanträge vor der EntscheidungLieber Fragender, Sie haben die Antwort ja bereits am 21. März selbst gegeben: Es wird nur eine Frage der Zeit sein, wann das Bundesverfassungsgericht den § 35 BVerfGG zur Anwendung bringen und also eine Vollstreckungsanordnung beschließen wird, sofern die Besoldungsgesetzgeber auch nach der angekündigten Entscheidung so weitermachten wie in den letzten rund 15 Jahren. Wie ich in meinem letzten Beitrag darlege, dürfte es wahrscheinlich sein, dass das Bundesverfassungsgericht mit einer Art "Faustpfand" eine entsprechende Anordnung für Niedersachsen (und ggf. auch Schleswig-Holstein) vorbereitet, vgl. in der Darlegung die S. 10 ff. u. 19 f.. Ebenso dürfte Sachsen ein entsprechender Kandidat sein, sofern es weiterhin die mit Gesetzeskraft erlassenen Anordnungen des Bundesverfassungsgericht missachtet (hierzu findet sich eine entsprechende Argumentation, die heute erstellt worden ist, hier: https://forum.oeffentlicher-dienst.info/index.php/topic,117557.135.html). Für Berlin haben Herr Merkle und ich in unserer Stellungnahme aus dem letzten Jahr eine entsprechende Anordnung zu begründen versucht, vgl. die S. 33 ff. unter https://www.berliner-besoldung.de/wp-content/uploads/2022/02/Stellungnahme_BVerfG_220110_anonymisiert.pdf). Darüber hinaus zeigt ebenso bspw. die Entscheidung des VG Düsseldorf vom 29.04.2022 - 26 K 2275/14 - eine lange Tradition offensichtlich verfassungswidriger Besoldungsbegründungen in Nordrhein-Westfalen, mit der auch dort der Gesetzgeber die mit Gesetzeskraft erlassenen Anordnungen des Bundesverfassungsgericht missachtet hat und weiterhin missachtet (vgl. zu jener Entscheidung https://www.justiz.nrw.de/nrwe/ovgs/vg_duesseldorf/j2022/26_K_2275_14_Beschluss_20220429.html). Nicht umsonst hat das Bundesverfassungsgericht bereits 2015 in seiner Entscheidung vom 17.11.2015 - 2 BvL 19/09 -, Rn. 154 den nordrhein-westfälischen Gesetzgeber für seine unzureichende Begründung der Besoldungsgesetzgebung im Jahr 2003 gerügt, dabei aber noch im Sinne des Gesetzgebers anerkannt, dass 2003 nur die Sonderzahlungsregelung vom nordrhein-westfälischen Gesetzgeber zu verantworten gewesen war. Das ist aber ab 2006 anders; seitdem gelten auch für den nordrhein-westfälischen Gesetzgeber keine eingeschränkten Begründungspflichten mehr, sodass auch dort seitdem ebenso wie bspw. auch Niedersachsen und Schleswig-Holstein (vgl. in meiner letzten Betrachtung die S. 9 u. 13 ff.) von einer langen Tradition wissentlicher und willentlicher Verstöße gegen die den Gesetzgeber treffenden Begründungspflichten auszugehen ist, wie das das VG Düsseldorf detailliert nachweist (vgl. in der gerade genannten Entscheidung aus dem April des letzten Jahres die Rn. 163 ff.). Ob dieser Verstoß und die nachhaltige Missachtung der vormaligen Rüge des Bundesverfassungsgerichts bereits für eine Vollstreckungsanordnung gegen das Land Nordrhein-Westfalen ausreicht, lässt sich hier nicht abschließend sagen. Aber sowohl der sächsische und niedersächsische als auch der Berliner Besoldungsgesetzgeber haben beide "Säulen" des Alimentationsprinzips, also sowohl die Begründungspflichten als auch den materiellen Gehalt der Alimentation (also die Alimentationshöhe) in einem langen Zeitraum verletzt, obgleich sie in der Vergangenheit vom Bundesverfassungsgericht mit Gesetzeskraft dazu verpflichtet worden sind, für eine verfassungskonforme Besoldungsgesetzgebung zu sorgen. Alle drei haben die ihnen dafür gewährten Fristen verstreichen lassen, um also bislang weiterhin den Anordnungen nicht hinreichend nachzukommen. Von daher ist davon auszugehen, dass sie, sofern sie so weitermachten, in nicht mehr allzu ferner Zukunft eine entsprechende Vollstreckungsanordnung treffen wird - und je nachdem, wie nun die angekündigte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts begründet werden wird, kann man ggf. auch diesbezüglichdann klarer sehen, was in diesem Zusammenhang eine "nicht mehr allzu ferne Zukunft" konkret bedeuten sollte. Der langen Rede kurzer Sinn: Mit einer recht hohen Wahrscheinlichkeit hat das Bundesverfassungsgericht mit seiner aktuellen Entscheidung 2 BvF 2/18 ebenfalls für die Kontrolle der Besoldungsgesetzgebung eine deutlich schärfere Gangart angekündigt (vgl. in meiner aktuellen Betrachtung die S. 3 ff.) und dürfte es also nun ebenso vom Besoldungsgesetzgeber eine konkrete Begründung der jeweiligen Höhe der Besoldung(skomponenten) auch vergangenheitsbezogen verlangen, wie es das bereits 2018 kaum mehr offengelassen hatte. Da aber eine hinreichende Begründung der in den letzten drei Jahren vollzogenen exorbitanten Erhöhungen von (familienbezogenen) Nebenkomponenten der Besoldung und die Streichung unterer Besoldungsgruppen nirgends sachgerecht begründet worden sind (weil sie sich eben unter einem fisklaischen Blickwinkel auch nicht sachgerecht begründen lassen), ist davon auszugehen, dass ebenso in den letzten knapp drei Jahren sowohl die Gesetzesbegründung als auch die gewährte Alimentation in ausnahmlos allen Rechtskreisen - wissentlich und willentlich - sachwidrig vollzogen worden ist und weiterhin wird. Den Nachweis jener Kontinuität habe ich in einem DÖV-Beitrag aus dem letzten Jahr (dort die S. 198 ff.) hinsichtlich des Verstoßes gegen das Mindestabstandsgebot für alle 16 Gesetzgeber der Länder für den Zeitraum von 2008 bis 2020 erbracht. Es kann also spätestens seitdem kein Gesetzgeber mehr behaupten, er wäre sich über den verfassungswidrigen Gehalt der von ihm in der Vergangenheit gewährten Alimentation im Unklaren gewesen - so wie ich Anfang 2022 den Nachweis für alle 2021 vollzogenen Gesetzgebungsverfahren erstellt habe, dass sie ebenso wissentlich und willentlich, also gezielt verfassungswidrig vollzogen worden sind, um in sachwidriger Weise fiskalpolitische Ziele zu erreichen (vgl. https://www.berliner-besoldung.de/wp-content/uploads/2022/02/Besoldungsrechtliche-Entwicklungen-in-Bund-und-Laendern-Februar-2022.pdf). Ergo: Es ist nicht zu erwarten, dass das Bundesverfassungsgericht gewillt wäre, die Politik des "konzertierten Verfassungsbruchs" mitsamt der zunehmenden Dysfunktionalität der Öffentlichen Verwaltung zu tolerieren. Die anstehenden Entscheidungen werden wie immer konzentriert und präzise erfolgen - sie werden dabei aber ebenso deutlich machen, denke ich, dass nun das Ende der Fahnenstange erreicht ist. Nicht umsonst fallen auch die seit 2020 vollzogenen Vorlagebeschlüsse der Verwaltungsgerichte (wie bspw. der gerade genannte des VG Düsseldorf) sachlich zunehmend schärfer aus, weil auch die Verwaltungsgerichtsbarkeit nicht gewillt ist, weiterhin die Missachtung der judikativen Gewalt vonseiten der Exekutive und Legislative hinzunehmen. Auch darauf wird das Bundesverfassungsgericht reagieren müssen und auch - davon dürfte auszugehen sein - reagieren wollen. Denn das ist sein Auftrag, Sorge dafür zu tragen, dass die Verfassung in Deutschland hinreichend von den staatlichen Gewalten Beachtung findet. Diesem Auftrag wird es weiterhin und also wie gehabt in aller nötigen Deutlichkeit nachkommen. Wenn Gisela Färber in der aktuellen Ausgabe der ZBR einleitend hervorhebt, dass Bundesverfassungsgericht habe "Bund und Länder in den letzten Jahren mit einigen Beschlüssen zu den Besoldungsordnungen das Fürchten gelehrt" (S. 73), dann darf man davon ausgehen, dass dieser Prozess nun nicht abreißen wird, wie ich das in der Darlegung zu begründen versuche.
  • Fragender zu Weitere Normenkontrollanträge vor der EntscheidungLieber Dr. Schwan, auch wenn Sie sich bemühen, Ihre Ausführungen trotz der Komplexität der Materie für Nicht-Juristen so einfach und verständlich als möglich zu formulieren, stellen Ihre Zeilen dennoch eine Herausforderung dar, sie in Gänze zu verstehen. Zumindest ansatzweise habe kann ich nachvollziehen, was Sie vermitteln wollen. Ich habe auch höchstes Verständnis für unser BVerfG. Es zu schützen ist auch die Aufgabe der hier Betroffenen. Unser Amtseid verpflichtet uns dazu. Dahingehend würde zumindest ich mir nie anmaßen, die Entscheidungen des BVerfG in Frage zu stellen. Die Dauer der Verfahren zeugtbja auch von einer Sorgfalt in der Entscheidungsfindung. Dennoch... welche Konsequenzen ergeben sich aus den Beschlüssen, wenn jene durch die Gesetzgebung so eklatant, wie von Ihnen dargestellt, missachtet werden? Über Jahrzehnte. Die Lösung kann nicht sein, dass erneut jahrelange Verfahren darüber geführt und gestritten wird, ob die Erde tatsächlich eine Kugel ist. Die Parameter für die Besoldung sind doch festgelegt und dennoch ignoriert die Politik die Vorgaben aus Karlsruhe ohne dafür belangt zu werden. Es gibt doch keine Konsequenzen für die gewählten Volksvertretenden,, de trotz besseren Wissens vorsätzlich Recht brechen.
  • Torsten Schwan zu Weitere Normenkontrollanträge vor der EntscheidungLieber Fragender, das Bundesverfassungsgericht hat zunächst den weiten Entscheidungsspielraum, über den der Gesetzgeber in allen Gesetzgebungsverfahren verfügt, hinsichtlich der Besoldungsgesetzgebung bereits empfindlich eingeschränkt, indem es seit 2012 immer weitergehend dessen Begründungspflichten verschärft hat (ein Prozess, der sich in der anstehenden Entscheidung noch einmal - mit recht hoher Wahrscheinlichkeit: deutlich - fortsetzen wird), 2015 ein umfassendes Prüfungsheft zur Kontrolle des amtsangemessenen Gehalts erlassen hat, 2017 das Abstandsgebot zwischen den Besoldungsgruppen als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums betrachtet hat, 2018 und 2020 die vormalige Verschärfung der Begründungspflichten weiterhin verschärft hat, 2020 das Mindestabstandsgebot als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums betrachtet und den sog. absoluten Alimentationsschutz (der den materiellen Gehalt der Alimentation kennzeichnet, in den keine Einschnitte möglich sind) unter eine realitätsgerechen Betrachtung konretisiert hat. Dieser Prozess wird in Teilen der Rechtswissenschaft durchaus kritisch gesehen, da man von daher befürchtet, dass sich das Bundesverfassungsgericht mittlerweile zu einer Art "Ersatzbesoldungsgesetzgeber" aufschwingt. Die kontrollierende Funktion der Judikative ist damit weiterhin vollständig gewährleistet, wenn es auch nachvollziehbar ist, dass sich das aus der Sicht von Betroffenen anders darstellen mag. Dabei ist aber, worauf ich in meinen Darstellungen wiederholt zurückkomme, Verfassungsrecht eine komplexe Materie, weil einfachgesetzliche Rechtsnormen an höherwertigen Verfassungsnormen zu prüfen sind, die als solche nur allgemein gefasst sind. Nicht umsonst lautet der Art. 33 Abs. 5, in den das Alimentationsprinzip gefasst ist: "Das Recht des öffentlichen Dienstes ist unter Berücksichtigung der hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln." Das Bundesverfassungsgericht hat seit seinem Bestehen (also seit 1951) wiederkehrend konkretisiert, was als hergebrachte Grundsätze zu verstehen ist und was nicht, darüber hinaus, welche vom Gesetzgeber in der Gesetzgebung zu berücksichtigen sind und welche - als besonders wesehtliche Grundsätze - er zu beachten hat. Dabei hat es bis zur Reföderalisierung des Besoldungsrechts im Jahre 2006 weitgehend keine Veranlassung gesehen, davon auszugehen, dass eine grundlegende und umfassende oder gar systematische Verletzung des Alimentationsprinzips gegeben sein könnte - so wie es allerdings in den Jahren davor erkannt hat, dass der Gesetzgeber bis 2003 bzw. die Gesetzgeber ab 2003 (ab jenem Datum bis zum Jahr 2006 war die Gesetzgebungskompetenz zwischen Bund und Ländern geteilt) das Alimentationsniveau zunehmend abgeschmolzen hat. 2007 hat es dann eine Unteralimentation einzelner Beamtengruppen bis hin zur gesamten Beamtenschaft nicht mehr ausschließen wollen - und damit bereits die Gerichte zu einer umfassenderen Kontrolle angewiesen, die seitdem in ihren Vorlagebschlüssen Prüfkriterien auf Grundlage der bundesverfassungsgerichtlichen Darlegungen erstellten. Damit setzte der Rechtsprechungswandel im Besoldungsrecht ein, der ab 2012 wie oben dargestellt kulminiert. Während seit den 1950er Jahren bis 2012 der weit überwiegende Teil an Vorlagebeschlüssen, das Besoldungsrecht betreffend, als unbegründet zurückgewiesen worden ist, hat das Bundesverfassungsgericht 2012, 2015 (hier in zwei komplexen Vorlageverfahren), 2017, 2018 und 2020 über entsprechende Vorlagen entschieden, während zugleich auf dieser Grundlage seit 2016 immer mehr Vorlagen aus mittlerweile elf Bundesländern in Karlsruhe eingegangen sind. Mit den genannten Entscheidungen seit 2012 hat nun das Bundesverfassungsgericht eine sogenannte neue Besoldungsdogmatik entwickelt, also vereinfacht ausgedrückt: verbindliche (Leit-)Sätze zur gerichtlichen Kontrolle der von den 17 Besoldungsgesetzgebern verabschiedeten besoldungsrechtlichen Regelungen, welche ebenso für jene Gesetzgeber bindend sind. Mit diesen Direktiven hat es wie oben knapp skizziert den weiten Entscheidungsspielraum des Gesetzgebers zunehmend eingeschränkt, wobei es dabei verfassungsrechtlich bis zum Beweis des Gegenteils davon ausgehen muss, dass der Gesetzgeber, der nach Art. 20 Abs. 3 GG an die verfassungsmäßige Ordnung gebunden ist, keine verfassungswidrige Gesetze verabschiedet. Entsprechend kann es nur eine zurückhaltende, auf den Maßstab evidenter (also eindeutiger) Sachwidrigkeit beschränkte verfassungsgerichtliche Kontrolle vollziehen. Betrachtet man das Handeln des Bundesverfassungsgerichts aus dieser Warte, dann hat es seit 2012 sechs maßgebliche und komplexe Entscheidungen getroffen und damit im gerade skizzierten Kontext eine hohe Zahl an Entscheidungen, wie die jeweils umfassenden Entscheidungsbegründungen zeigen - denn nach einer Entscheidung muss - wiederum vereinfacht ausgedrückt - das Bundesverfassungsgericht zunächst einmal betrachten, wie diese von den Gerichten aufgenommen und die Direktiven von ihnen angewendet werden: Hier liegt ein zentrales Momentum der Rechtssicherheit versteckt. Denn da das Bundesverfassungsgericht als höchstes deutsches Gericht rechtskräftige Entscheidungen trifft, muss es sich immer wieder selbstversichern, um nicht abgehoben von der gesellschaftlichen Realität die eigene Kompetenz zu überschreiten und zugleich den Verfassungsauftrag zu überdehnen - nicht umsonst hat das Bundesverfassungsericht mit dem Recht, Gesetze als verfassungswidrig zu betrachten und zu entscheiden, eine gehörige Machtfülle, ist es aber zugleich nicht durch unmittelbare Wahlen vom Souverän legitimiert, und zwar anders als der Gesetzgeber, der allein über das Recht verfügt, Gesetze zu verabschieden. Nun gut, nun könnte ich diese Darlegung noch deutlich weiter ausführen, weil ich bislang nur erste Ansätze der Komplexität verfassungsgerichtlichen Handelns skizziert habe - aber vielleicht konnte ich so ein wenig Verständnis für das Handeln des Bundesverfassungsgerichts vermitteln. Es trägt keine Verantwortung für den "konzertierten Verfassungsbruch" und muss verfassungsrechtliche Entscheidungen treffen, für die es kein Vorbild geben kann, da das Grundgesetz einen systematischen und kontinuierlichen Verfassungsbruch nicht kennt und also entsprechend keine systematischen Vorkehrungen zu dessen Abwehr vorsieht. Die Verantwortung für den systematischen Verfassungsbruch und die zunehmende Dysfunktionalität des Öffentlichen Diensts tragen ausnahmslos und also allein die für die entsprechende Gesetzgebung verantwortlichen Gesetzgeber.

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