Reparieren ist nicht genug — Berlin braucht ein verfassungskonformes Besoldungsgesetz, kein politisches Sparmodell

Warum der Senatsentwurf den vom Bundesverfassungsgericht festgestellten Verfassungsbruch nicht beendet – und wie ein vollständiges Berliner Besoldungsreparatur- und Alimentationssicherungsgesetz aussehen müsste!

Stand: Auf Grundlage der öffentlichen Drucksachen und der Anhörung am 22.04.2026 im Unterausschuss Bezirke, Personal und Verwaltung sowie Produkthaushalt und Personalwirtschaft des Abgeordnetenhauses; das amtliche Wortprotokoll steht noch aus. Die Aufzeichnung des Livestreams kann hier abgerufen werden: https://www.youtube.com/watch?v=NPyE_NzzkUc

Die Lage

Am 17. September 2025 hat der Zweite Senat des Bundesverfassungsgerichts in dem verbundenen Verfahren 2 BvL 20/17 u. a. festgestellt, dass die Berliner Beamtenbesoldung in der Besoldungsordnung A in den Haushaltsjahren 2008 bis 2020 in zahlreichen Besoldungsgruppen verfassungswidrig war. Der Bruch ist nicht eng, nicht punktuell und nicht technisch. Er betrifft nahezu das gesamte mittlere und gehobene Beamtentum dieses Landes über mehr als ein Jahrzehnt. Das Land Berlin ist verpflichtet, bis zum 31. März 2027 eine verfassungsgemäße Neuregelung zu treffen.

Was der Senat bislang erkennen lässt, wird diesem Auftrag nicht gerecht. Im Hauptausschuss hat Staatssekretär Schyrocki drei Wege skizziert: Erstens nur diejenigen, die in den jeweiligen Jahren rechtzeitig Widerspruch eingelegt haben; zweitens alle, die jemals einen solchen Widerspruch eingelegt haben; drittens alle Betroffenen. Wirtschaftlich tragbar sei aus Sicht des Senats nur Weg eins. Geregelt werden sollen ausschließlich die Jahre 2008 bis 2020. Was danach kommt – Fortschreibungsdefizite seit 2021, strukturelle Niveauanhebung, dauerhafter Schutz vor neuer Unteralimentation – werde „in einem gesonderten Gesetz” behandelt.

Das ist kein Reparaturgesetz. Das ist ein politisches Minimalmodell mit dem Etikett der Verfassungstreue. Wer den Beschluss des Zweiten Senats ernst nimmt, kann diesem Kurs nicht folgen.

Drei Punkte, an denen der Senatsweg verfassungsrechtlich kippt

Erstens: Die Haushaltslage darf den Alimentationsgrundsatz nicht einschränken

Das Bundesverfassungsgericht hat in Randnummer 109 des Beschlusses unmissverständlich entschieden: Weder die Finanzlage der öffentlichen Haushalte noch das Ziel der Haushaltskonsolidierung vermögen den Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation einzuschränken. Andernfalls liefe die Schutzfunktion des Artikels 33 Absatz 5 des Grundgesetzes ins Leere. Diese Aussage ist nicht neu. Sie ist die ständige Rechtsprechung des Senats und wird im Beschluss vom 17. September 2025 noch einmal mit Nachdruck wiederholt.

Wenn der Senat als ausschlaggebenden Grund für seine Variantenwahl die fiskalische Tragbarkeit benennt, dreht er die verfassungsrechtliche Reihenfolge um. Die amtsangemessene Alimentation ist das verfassungsrechtlich Geschuldete; der Haushalt hat sich daran zu orientieren – nicht umgekehrt. Eine Reparatur, die ihren Zuschnitt nach dem haushaltspolitisch Bequemen wählt, hat den Grundsatz, an dem sie sich messen lassen muss, bereits aufgegeben.

Zweitens: Wer 2009 bis 2020 repariert und 2021 ff. vorerst weglässt, perpetuiert den Verfassungsbruch

Das Bundesverfassungsgericht hat in Randnummer 38 ausdrücklich den Prüfungsgegenstand auf den gesamten Zeitraum 2008 bis 2020 erweitert, weil die der Prüfung zugrundeliegende Gesetzgebungstechnik – die lineare Fortschreibung durch Besoldungsanpassungsgesetze – als „durchgängig gleichartig” bewertet wurde. Dieselbe Technik ist nach 2020 nahtlos weitergeführt worden. Niemand kann ernsthaft behaupten, das verfassungswidrige Niveau ende mit dem Kalenderwechsel zum 1. Januar 2021. Wer den Verfassungsbruch nur bis zum 31. Dezember 2020 anerkennt und für die Folgejahre auf einen späteren, nicht terminierten zweiten Gesetzgebungsschritt verweist, akzeptiert eine fortwirkende Verfassungswidrigkeit für mindestens fünf weitere Haushaltsjahre – und damit für die Gegenwart der heute aktiven Beamtinnen und Beamten.

Dies ist auch fiskalisch ehrlicher zu betrachten, als es der Senat tut. Im Hauptausschuss hat der Staatssekretär selbst eingeräumt, dass für das anstehende Berliner Besoldungsstrukturgesetz mit einer Anpassungsbreite von 4,5 bis 7 Prozent gerechnet werde, finanziert seien aber nur 4 Prozent. Genau diese Lücke – die Differenz zwischen verfassungsrechtlich gebotener und politisch eingeplanter Anpassung – ist die Schiene, auf der die nächste Verfassungsbeschwerde fährt. Der Senat löst das Problem nicht, er verschiebt es.

Drittens: Das Widerspruchsmodell ist ein Zufallssystem mit eingebautem Vollzugsfehler

Der Senat will im Wesentlichen nur diejenigen entschädigen, die in jedem betroffenen Jahr fristgerecht Widerspruch eingelegt haben. Die dogmatische Grundlage dafür – das Erfordernis des zeitnahen Geltendmachens – gibt es. Das Bundesverfassungsgericht hat sie in Randnummer 84 bestätigt. Aus dieser Rechtsprechung folgt aber gerade nicht, dass der Gesetzgeber sich politisch auf das verfassungsrechtliche Mindestmaß zurückziehen muss. Er darf den Begünstigtenkreis erweitern. Er sollte es, wenn ihm an Befriedung und Vertrauen gelegen ist.

Drei Folgewirkungen werden in der politischen Debatte konsequent ausgeblendet:

Erstens entscheidet faktisch nicht die materielle Verfassungsverletzung über die Reparatur, sondern die individuelle Rechtskenntnis. Eine Beamtin der Besoldungsgruppe A 8 mit drei Kindern, die 2014 verfassungswidrig unteralimentiert war, geht leer aus, wenn sie den Widerspruch versäumt hat. Eine Beamtin in derselben Konstellation mit demselben Defizit, die einem Gewerkschafts-Newsletter zur richtigen Zeit aufmerksam gefolgt ist, erhält die volle Nachzahlung. Dass die Verfassungsverletzung in beiden Fällen identisch ist, spielt keine Rolle mehr.

Zweitens entsteht ein faktischer Vollzugsfehler. In Behörden mit aktiven Personalräten und intensiver Rechtsschutzbetreuung wurde regelmäßig Widerspruch eingelegt – dort kommt die Reparatur an. In Behörden mit dünner Personalratsstruktur, hoher Arbeitsbelastung oder schlechter Kommunikationskultur wurde seltener widersprochen – dort kommt sie nicht an. Die gleiche Verfassungswidrigkeit produziert unterschiedliche Reparaturwirkungen, abhängig allein von der Behördenkultur. Das ist mit dem Gleichheitssatz aus Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes nur mit großer Mühe zu vereinbaren – und mit dem Befriedungszweck eines Reparaturgesetzes überhaupt nicht.

Drittens setzt das Modell die falsche Verhaltenslast. Verantwortlich für 15 Jahre verfassungswidrige Unteralimentation ist nicht die Beamtin und nicht der Polizist, der nicht jeden Dezember einen vorsorglichen Widerspruch geschrieben hat. Verantwortlich ist der Dienstherr, der über Jahre eine verfassungswidrige Besoldungsstruktur betrieben und im Übrigen – wie das Bundesverfassungsgericht in Randnummer 153 deutlich anmerkt – zwischen 2004 und 2010 für die Besoldungsordnung A bewusst keine landesgesetzliche Anpassung vorgenommen hat. Dass nun der einzelne Beamte für seine eigene Rechtskenntnis haften soll, während der gesetzgeberische Vollausfall folgenlos bleibt, kehrt das Verantwortungsverhältnis ins Gegenteil um.

Was ein vollständiges Reparaturgesetz leisten muss – und kann

Parallel zur Senatsbefassung ist ein vollständiger Entwurf eines Berliner Besoldungsreparatur- und Alimentationssicherungsgesetzes (BerlBesRepASG) erarbeitet worden. Er wird den Gewerkschaften, der Senatsverwaltung, den Fraktionen des Abgeordnetenhauses und der Öffentlichkeit in Kürze zur Verfügung gestellt. Sein Aufbau folgt einer einfachen Logik: Was reparaturbedürftig ist, wird repariert – vollständig, methodisch konsistent und in einem einzigen Gesetz.

Drei Säulen statt einer Behelfsbrücke

Der Entwurf ruht auf drei tragenden Teilen. Teil 2 regelt die rückwirkende Reparatur für den Kernzeitraum 2008 bis 2020. Teil 3 schließt die Fortschreibung für die Jahre 2021 bis zum Inkrafttreten an, einschließlich einer einmaligen strukturellen Niveauanhebung nach § 11a, die das Besoldungsniveau auf eine verfassungskonforme Grundlage stellt. Teil 4 etabliert einen prospektiven Sicherungsmechanismus (§§ 13 bis 15): einen indexbasierten Fortschreibungsmechanismus auf Basis des Berliner Tariflohnindex, einen jährlichen Besoldungsbericht und eine Begründungspflicht für jede künftige Besoldungsentscheidung.

Diese Architektur ist nicht Komfort, sondern Notwendigkeit. Das Bundesverfassungsgericht hat im Beschluss vom 17. September 2025 dokumentiert, dass die Abweichung des Besoldungsindex vom Tariflohnindex im Jahr 2020 mehr als 20 Prozentpunkte betrug, gerechnet auf der Basis 1996 = 100. Wer eine derartige Entkopplung repariert, ohne den Kopplungsmechanismus für die Zukunft zu sichern, garantiert ihre Wiederholung.

Der Pauschalausgleich nach § 12: Mittelweg statt Almosen

Im Zentrum des Streits um den Begünstigtenkreis steht die Frage, was mit denen geschieht, die keinen rechtzeitigen Widerspruch eingelegt haben. Der Entwurf geht weder den Senatsweg (Ausschluss) noch den naiven Vollausgleich (vollständige Gleichbehandlung). Er sieht in § 12 einen pauschalierten Ausgleichsbetrag mit einer tatbestandsbezogenen Staffelung vor:

• 80 Prozent der Differenz bei Unterschreitung der Mindestbesoldung (§ 4),
• 60 Prozent der Differenz bei Verletzung des Abstandsgebots (§ 5),
• 60 Prozent der Differenz bei Fortschreibungsdefizit (§ 6).

Diese Staffelung ist juristisch sauber begründbar: Die schwerste Verletzung – das Unterschreiten der absoluten Alimentationsuntergrenze – wird am höchsten ausgeglichen. Die mittelbaren Verletzungen werden niedriger, aber substanziell ausgeglichen. Die Differenz zur Vollnachzahlung wahrt das Dogma des zeitnahen Geltendmachens und respektiert die Rechtsbehelfsobliegenheit. Sie schließt aber eben niemanden aus. Der Pauschalausgleich ist eine freiwillige Leistung des Landes, die nichts präjudiziert – und doch genau das tut, was ein Reparaturgesetz tun muss: die ganze betroffene Beamtenschaft erreichen, nicht nur einen widerspruchsgeschickten Teil.

Der Anspruch auf Antrag wird mit einer zweijährigen Ausschlussfrist und einer gesetzlichen Hinweisobliegenheit des Landes verbunden. Damit ist die Verwaltungspraktikabilität gewahrt, die haushaltsmäßige Kalkulierbarkeit gegeben und die Verhältnismäßigkeit der Fristbindung gesichert.

Maximum-Prinzip statt Kumulation

Der Entwurf folgt einer methodisch strikten Berechnungslogik: Pro Besoldungsgruppe, Erfahrungsstufe und Haushaltsjahr ist nur ein Verletzungstatbestand maßgeblich – der mit dem höchsten betragsmäßigen Defizit (§ 7 Absatz 8). Es gibt keine Kumulation der drei Tatbestände. Das ist konservativ, es entspricht dem Gehalt des BVerfG-Beschlusses, und es macht die Berechnungen für jede Ebene überprüfbar. Das Land erspart sich künftige Streitigkeiten über Doppelzählungen, und die Beschäftigten erhalten am Ende einen Nachzahlungsbetrag, der ohne Glücksspiel zustande gekommen ist.

Verzinsung, die ihren Namen verdient

Verzinst wird mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz, einfache Verzinsung, beginnend mit der jeweiligen Fälligkeit der Bezüge. Die bestehende Regelung zum Ausschluss von Verzugszinsen ist nicht zeitgemäß und europarechtlich bedenklich. Insofern erfolgt eine Gleichbehandlung analog zu den Vergütungsnachzahlungen von Tarifbeschäftigten. Es ist kein Bonus, es ist die Kompensation für den Kaufkraftverlust des Geldes, welcher sich in einem halben Dienstleben eines Beamten angesammelt hat. 

Strukturelle Niveauanhebung nach § 11a

Die einmalige strukturelle Niveauanhebung nach § 11a wird durch eine zweistufige Rechtsverordnungsermächtigung umgesetzt: Der Senat berechnet, das Abgeordnetenhaus stimmt zu, die Verkündung erfolgt im Gesetz- und Verordnungsblatt. Damit ist die Wesentlichkeit der gesetzgeberischen Grundentscheidung gewahrt, die methodische Aktualität gesichert und die parlamentarische Rückbindung garantiert. Es handelt sich nicht um ein Bilanzieren auf Papier; nach § 11a Absatz 2 erfolgt die Anpassung je Besoldungsgruppe und Erfahrungsstufe in dem Umfang, der zur Wahrung der Mindestbesoldung und des Abstandsgebots erforderlich ist. Anders gesagt: Die Anhebung ist nicht prozentual gleich, sondern verfassungsrechtlich passgenau.

Indexbasierter Fortschreibungsmechanismus nach § 13

Künftige Anpassungen folgen dem Berliner Tariflohnindex (TV-L Berlin) – also dem Index, an dem das Bundesverfassungsgericht die Berliner Besoldung gemessen hat. Damit wird methodische Kohärenz hergestellt zwischen rückwirkender Prüfung und prospektiver Fortschreibung: Was in der Vergangenheit der Maßstab war, bleibt in der Zukunft der Maßstab. Eine erneute Entkopplung des Besoldungsindex vom Tariflohnindex – wie sie zwischen 2003 und 2020 ausweislich der BVerfG-Tabellen 4 und 5 eingetreten ist – wird strukturell verhindert.

Hinzu treten ein jährlicher Besoldungsbericht (§ 14) und eine Begründungspflicht für Besoldungsentscheidungen (§ 15). Diese flankierenden Pflichten sind keine Bürokratie. Sie schaffen genau die Transparenz und Kontrollierbarkeit, die in der Vergangenheit gefehlt hat. Sie machen es dem Gesetzgeber schwerer, den nächsten Verfassungsbruch unbemerkt entstehen zu lassen.

Zahlen, die niemand wegdiskutieren kann

Der Entwurf ist keine Behauptung. Er ist gerechnet. Für die Referenzfamilie (Alleinverdiener, Ehepartner, zwei berücksichtigungsfähige Kinder) belaufen sich die summierten Maximum-Teilbeträge auf 3.832.306,81 Euro im Kernzeitraum 2008 bis 2020 und 2.742.608,91 Euro im Fortschreibungszeitraum 2021 bis 2025 – gemeinsam rund 6,57 Millionen Euro. Diese Summen sind keine Pro-Kopf-Beträge, sondern die Summe der Zellenwerte über alle Besoldungsgruppen und Erfahrungsstufen einer einzigen Modellfamilie. Die haushaltswirksame Belastung des Landes ergibt sich erst durch zellengenaue Multiplikation mit den tatsächlichen Besetzungszahlen. Der Entwurf weist diese Berechnungsmethodik vollständig aus, in den Anlagen 1 bis 7, mit jeder Berechnungsformel und jeder Datenquelle. Wer ihn beanstanden will, muss konkret werden – nicht abstrakt warnen.

Was die Anhörung im Unterausschuss eigentlich gezeigt hat

Wer der Anhörung folgte, hat drei Stimmen gehört, die sich nicht widersprechen, sondern ergänzen.

Professorin Färber, die Sachverständige der ersten Stunde in Sachen Berliner Besoldungsversagen, hat dargelegt, wie Berlin in diese Lage hineinkam – und davor gewarnt, jetzt Reformen zu machen, ohne alles bedacht zu haben. Genau das ist der Befund: Eine Reparatur, die den Fortschreibungszeitraum ausspart und den Sicherungsmechanismus auf irgendwann verschiebt, macht eine halbe Reform – und schafft damit das Problem, vor dem die Sachverständige warnt.

Frau Ortmann vom Hauptpersonalrat hat den moralischen Punkt gemacht, der juristisch nicht bestreitbar ist: Über 15 Jahre wurde der Alimentationsgrundsatz gebrochen. Die Beamten haben das hinzunehmen gehabt. Dass nun ausschließlich die Widerspruchsführer entschädigt werden sollen, ist nicht nur prozessual eng, sondern moralisch nicht vereinbar mit dem Charakter eines vorsätzlich-strukturellen Verfassungsbruchs. Schuld waren nicht die Beamten, sondern der jeweilige Senat und Besoldungsgesetzgeber. Wer das einmal anerkennt, kann nicht beim Widerspruchsmodell landen.

Die Frage aus der Linksfraktion nach der Kappung nach oben und der Sinnhaftigkeit der Hauptstadtzulage trifft einen verwandten Punkt: Es geht um Spielräume. Diese Spielräume existieren – sie liegen aber nicht dort, wo der Senat sie vermutet. Sie liegen in der intelligenten Strukturierung der Reparatur und ihrer Verbindung mit der Niveauanhebung, nicht im Ausschluss großer Beamtengruppen.

Die Frage der Ausschussvorsitzenden nach dem zweiten Schritt und nach den besonderen Lebenshaltungskosten in Berlin schließlich zeigt, dass der politische Raum für ein vollständiges Gesetz weiter offen ist als die Senatsdarstellung suggeriert. Der zweite Schritt ist nicht nötig, wenn der erste Schritt vollständig ist.

Was jetzt zu fordern ist

Berlin braucht im Reparaturgesetz fünf Dinge, die sich aus der Verfassung selbst und aus der Analyse des BVerfG-Beschlusses zwingend ergeben:

1. Die vollständige rückwirkende Reparatur für 2008 bis 2020 mit Verzinsung von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz. Dies als Ausgleich für den Kaufkraftverlust der Nachzahlungen.
2. Die Erstreckung auf den Fortschreibungszeitraum 2021 bis zum Inkrafttreten – nicht in einem späteren, unbestimmten Gesetz, sondern in derselben Regelungsmasse.
3. Die strukturelle Niveauanhebung nach einer im Gesetz vollständig ausgewiesenen Berechnungsmethodik, parlamentarisch zugestimmt durch Rechtsverordnung.
4. Den pauschalierten Ausgleichsbetrag (80/60/60 Prozent, tatbestandsbezogen) für Anspruchsberechtigte ohne zeitnahen Rechtsbehelf – als gesetzliche Anerkennung dafür, dass die Verfassungsverletzung alle getroffen hat.
5. Den prospektiven Sicherungsmechanismus – Tariflohnindex-Kopplung, jährlicher Besoldungsbericht, Begründungspflicht – der die Wiederholung der Krise strukturell verhindert und einen effektiven Rechtsschutz gewährleistet.

Was Berlin nicht braucht, ist ein Reparaturgesetz nach dem Muster: so eng wie möglich, so spät wie möglich, so wenig wie möglich. Jede dieser drei Dimensionen – Begünstigtenkreis, Geltungszeitraum, materielle Reparaturtiefe – wäre einzeln verfassungsrechtlich angreifbar. In Kombination ist sie das Gegenteil dessen, was das Bundesverfassungsgericht von Berlin verlangt hat.

Der Beschluss vom 17. September 2025 hat dem Land einen klaren Auftrag erteilt: amtsangemessene Alimentation, dauerhaft, kontrolliert, transparent. Die Beamtinnen und Beamten dieses Landes haben nichts anderes verdient als die vollständige Umsetzung dieses Auftrags. Die Polizeibeamtinnen und Polizeibeamten, für die dieser Artikel spricht, am wenigsten.

Der vollständige Gesetzesentwurf des BerlBesRepASG wird demnächst nach abschließender Prüfung durch unsere Besoldungsexperten als Arbeitsgrundlage zur Verfügung gestellt.

Er ist als Angebot gemeint: Es geht. Wenn man will.

Der Verfasser des Artikels ist Beamter im Berliner Polizeidienst und arbeitet seit dem Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 17. September 2025 ehrenamtlich an einem vollständigen Entwurf eines Berliner Besoldungsreparatur- und Alimentationssicherungsgesetzes.