Bund: Dienst nach Vorschrift? Wie Politik und Ministerien ihre verfassungsrechtlichen Pflichten aussitzen

Beitrag #6904 aus dem ÖD-Forum mit freundlicher Genehmigung von „Soldat1980“ unter Bezugnahme auf https://www.berliner-besoldung.de/bundesbesoldung-verwaltungsgerichte-fordert-berechnungen-in-laufenden-klageverfahren-ein-bva-verweigert-vorlage/

Man muss der Politik eines lassen. Wenn es darum geht, Probleme zu erkennen, Betroffenheit zu äußern, Verständnis zu zeigen und entschlossenes Handeln anzukündigen, funktioniert unser Staat hervorragend. Kaum ein Thema demonstriert das eindrucksvoller als die amtsangemessene Alimentation der Bundesbeamten und Soldaten.

Seit Jahren wird geprüft, beraten, abgestimmt, überarbeitet und erneut geprüft. Minister wechseln, Regierungen wechseln, politische Mehrheiten verändern sich. Nur eines scheint bemerkenswert beständig zu sein. Die Fähigkeit, eine verfassungsrechtliche Verpflichtung so lange durch die politischen und ministeriellen Instanzen zu schieben, bis niemand mehr ernsthaft sagen kann, wann sie eigentlich erfüllt werden soll.

Und das Erstaunliche daran ist, dass die politisch Verantwortlichen offenbar erwarten, dass die Betroffenen dieses Schauspiel auch noch mit Verständnis begleiten.

Natürlich ist alles kompliziert. Natürlich sind die Haushaltsmittel begrenzt. Natürlich müssen verschiedene Interessen berücksichtigt werden. Natürlich braucht eine sorgfältige Gesetzgebung Zeit. Diese Erklärungen mögen für sich genommen berechtigt sein. Nach Jahren der Diskussion verlieren sie allerdings erheblich an Überzeugungskraft, wenn ihnen weiterhin keine verbindliche Lösung folgt.

Man stelle sich einmal vor, ein Beamter würde seine dienstlichen Aufgaben mit derselben Konsequenz erledigen, mit der die Politik dieses Thema behandelt. Er würde zunächst Verständnis für die Bedeutung seines Auftrags äußern, anschließend eine Arbeitsgruppe einrichten, mehrere Stellungnahmen einholen, einen ersten Entwurf vorlegen, diesen wieder zurückziehen und schließlich mitteilen, dass aufgrund weiterer Abstimmungsbedarfe derzeit leider kein Abschluss möglich sei. Die dienstliche Beurteilung dürfte interessant ausfallen. In der Politik nennt man so etwas offenbar einen laufenden Prozess.

Besonders bemerkenswert ist dabei die Selbstverständlichkeit, mit der politische Entscheidungsträger die Einhaltung gesetzlicher Verpflichtungen von anderen verlangen. Bürger müssen Fristen beachten, Steuern entrichten und behördliche Entscheidungen befolgen. Beamte und Soldaten unterliegen besonderen Dienstpflichten und müssen für ihr Handeln Verantwortung übernehmen. Nur bei der Frage, wann der Staat seinen eigenen verfassungsrechtlichen Verpflichtungen gegenüber diesen Menschen nachkommt, scheint sich eine bemerkenswerte politische Geduld entwickelt zu haben.

Dabei handelt es sich nicht um eine freiwillige Wohltat, über die man je nach Stimmungslage und Kassenbestand entscheiden könnte. Die amtsangemessene Alimentation ist Bestandteil der verfassungsrechtlichen Ordnung. Das Grundgesetz ist keine unverbindliche politische Wunschliste. Und es ist auch kein Haushaltsentwurf, aus dem man einzelne Positionen streichen kann, wenn sie gerade unbequem erscheinen.

Natürlich darf und muss darüber gestritten werden, wie die verfassungsrechtlichen Anforderungen konkret umzusetzen sind. Nicht jede Forderung ist automatisch berechtigt und nicht jede Besoldungsregelung automatisch verfassungswidrig. Gerade deshalb braucht es nachvollziehbare Berechnungen, transparente Entscheidungen und eine ernsthafte gerichtliche Überprüfung. Was es hingegen nicht braucht, ist eine politische Dauerveranstaltung, bei der sich die Beteiligten regelmäßig gegenseitig versichern, wie wichtig das Thema sei, während die eigentliche Entscheidung weiter ausbleibt.

Auch die Gewerkschaften liefern hierzu inzwischen eine beeindruckende Sammlung immer neuer Formulierungen. Mal wird der Druck erhöht, mal werden klare Erwartungen formuliert, mal wird die Politik eindringlich aufgefordert, endlich zu handeln. Nach Gesprächen mit Ministerien wird dann häufig berichtet, dass man die Forderungen mit großer Deutlichkeit vorgetragen habe. Das ist sicherlich schön zu hören. Nur stellt sich irgendwann die Frage, ob sich die Bundesregierung von der hundertsten deutlichen Forderung tatsächlich stärker beeindrucken lässt als von der neunundneunzigsten.

Vielleicht wäre es an der Zeit, weniger darüber zu berichten, wie entschlossen man aufgetreten ist, und stattdessen offenzulegen, welche konkreten Ergebnisse erzielt wurden. Welche verbindlichen Zusagen gibt es? Welche Fristen wurden vereinbart? Welche Konsequenzen folgen, wenn erneut nichts geschieht? Denn ein Gespräch ist noch kein Erfolg. Eine Pressemitteilung ist noch keine Rechtsdurchsetzung. Und die Ankündigung, jetzt wirklich Druck machen zu wollen, verliert ihren Wert, wenn sie im nächsten Jahr nahezu wortgleich wiederholt werden muss.

Die eigentliche politische Verantwortung liegt allerdings nicht bei den Gewerkschaften. Sie liegt bei denjenigen, die Gesetze vorbereiten, in die parlamentarische Beratung einbringen und darüber entscheiden. Und genau hier sollte man aufhören, die Verantwortung hinter abstrakten Begriffen wie Ressortabstimmung, Haushaltslage oder gesetzgeberischem Gestaltungsspielraum verschwinden zu lassen. Hinter jedem dieser Begriffe stehen Menschen mit politischen Ämtern, Entscheidungskompetenzen und Verantwortung.

Bundesminister werden nicht dafür bezahlt, Probleme möglichst überzeugend zu beschreiben. Bundestagsabgeordnete erhalten ihr Mandat nicht dafür, jahrelang zuzusehen, wie bekannte verfassungsrechtliche Fragen zwischen Ministerien und Ausschüssen hin und her wandern. Sie tragen Verantwortung dafür, dass aus politischen Erklärungen irgendwann verbindliches Recht wird. Wer diese Verantwortung übernimmt, muss sich auch daran messen lassen, ob er ihr gerecht wird.

Besonders dreist wird es allerdings dort, wo die Politik offenbar versucht, ihre verfassungsrechtlichen Verpflichtungen durch neue Rechenmodelle möglichst kostengünstig zu erfüllen. Das sogenannte fiktive Partnereinkommen ist dafür ein geradezu bemerkenswertes Beispiel. Da wird ernsthaft darüber nachgedacht, bei der Berechnung der amtsangemessenen Alimentation Geld zu berücksichtigen, das der Dienstherr nicht zahlt und das in der betroffenen Familie möglicherweise überhaupt nicht existiert. Mit anderen Worten, der Staat rechnet sich seine Alimentationspflicht schön, indem er Einkommen unterstellt, über das die Betroffenen unter Umständen gar nicht verfügen. Man muss sich fragen, auf welche Ideen man in den Ministerien noch kommen wird, um eine verfassungsrechtliche Verpflichtung möglichst billig zu erfüllen. Dabei sollte die Botschaft an die politisch Verantwortlichen unmissverständlich sein. Das fiktive Partnereinkommen ist als politisches Konzept bereits gescheitert, bevor es auf Bundesebene überhaupt Gesetz geworden ist. Nicht, weil die Betroffenen sich einer sachlichen Berechnung verweigern, sondern weil sich eine verfassungsrechtliche Verpflichtung nicht dadurch überzeugend erfüllen lässt, dass man mit Geld rechnet, das möglicherweise niemand verdient. Wer glaubt, mit solchen Konstruktionen das Vertrauen der Beamten und Soldaten zurückgewinnen zu können, verkennt das eigentliche Problem. Die Menschen erwarten keine neuen Rechentricks, sondern eine nachvollziehbare, rechtssichere und tatsächlich gewährte Alimentation. Das fiktive Partnereinkommen gehört deshalb aus dem Gesetzentwurf gestrichen, bevor es überhaupt beschlossen wird. Die Politik sollte endlich aufhören, nach immer neuen Möglichkeiten zu suchen, die eigene Verpflichtung kleinzurechnen, und stattdessen dafür sorgen, dass sie erfüllt wird.

Besonders irritierend ist daneben die Vorstellung, dass man bei einer möglichen Verletzung verfassungsrechtlicher Alimentationsansprüche einfach auf eine zukünftige gesetzliche Neuregelung warten könne. Währenddessen laufen Gerichtsverfahren. Betroffene legen Widersprüche ein, beauftragen Rechtsanwälte und versuchen, Ansprüche durchzusetzen, die gerade nicht vom politischen Wohlwollen abhängen sollen. Und wenn die Gerichte wiederum auf den Gesetzgeber warten, während der Gesetzgeber weiter berät, entsteht ein Zustand, bei dem sich zunehmend die Frage stellt, wie effektiv dieser Rechtsschutz in der Praxis noch ist.

Das Bundesverfassungsgericht hat die besondere Bedeutung einer zügigen Klärung besoldungsrechtlicher Fragen hervorgehoben. Der Grund dafür ist denkbar einfach. Alimentation dient der Sicherung des gegenwärtigen Lebensunterhalts. Menschen können ihre Lebenshaltungskosten nicht jahrelang unter Vorbehalt bezahlen. Familien können ihre Ausgaben nicht auf den Abschluss einer Ressortabstimmung verschieben. Und die Lebensjahre, in denen möglicherweise eine unzureichende Alimentation gewährt wurde, lassen sich nicht einfach nachträglich wiederholen.

Dass solche Selbstverständlichkeiten überhaupt immer wieder erklärt werden müssen, ist bereits bemerkenswert genug. Noch bemerkenswerter ist allerdings, wie selbstverständlich sich die politische Diskussion inzwischen um die Frage dreht, welche verfassungsrechtlich noch vertretbare Lösung möglichst wenig kostet. Sparen ist eine legitime politische Aufgabe. Aber die Erfüllung verfassungsrechtlicher Verpflichtungen ist kein gewöhnlicher Verhandlungsposten, bei dem man sich am Ende möglichst günstig einigen sollte. Wer für die Einhaltung des Grundgesetzes verantwortlich ist, kann nicht dauerhaft so handeln, als sei dessen Umsetzung vor allem ein lästiges Finanzierungsproblem.

Vielleicht liegt darin inzwischen das eigentliche Problem dieser Debatte. Es fehlt nicht an Stellungnahmen. Es fehlt nicht an politischen Erklärungen. Es fehlt nicht an verfassungsrechtlichen Maßstäben. Und ganz offensichtlich fehlt es auch nicht an Menschen, die bereit sind, die Verantwortlichen immer wieder an ihre Aufgaben zu erinnern. Was weiterhin fehlt, ist eine verbindliche politische Antwort.

Wann wird eine tragfähige gesetzliche Regelung vorgelegt? Wann werden die maßgeblichen Berechnungen transparent gemacht? Wie sollen Ansprüche aus vergangenen Jahren behandelt werden? Und wer übernimmt die Verantwortung, wenn sich das Verfahren erneut über Monate oder Jahre hinzieht?

Das sind keine unverschämten Forderungen. Unverschämt wäre vielmehr die Erwartung, dass sich die Betroffenen nach all den Jahren mit einer weiteren unverbindlichen Ankündigung zufriedengeben sollen.

Vielleicht sollten die politisch Verantwortlichen einmal darüber nachdenken, wie sie reagieren würden, wenn Bürger, Beamte oder Soldaten ihre Verpflichtungen mit derselben Verbindlichkeit erfüllten, mit der die amtsangemessene Alimentation seit Jahren politisch behandelt wird. Die Antwort dürfte ziemlich eindeutig ausfallen.

Am Ende geht es nicht darum, Politiker pauschal zu beschimpfen oder die schwierigen Rahmenbedingungen staatlichen Handelns zu ignorieren. Es geht darum, Verantwortung dort einzufordern, wo sie tatsächlich liegt. Wer politische Macht ausübt, muss sich auch unbequeme Fragen gefallen lassen. Wer die Einhaltung des Grundgesetzes von anderen verlangt, muss sich selbst daran messen lassen. Und wer seit Jahren erklärt, dass eine verfassungsgemäße Besoldung dringend erforderlich sei, sollte irgendwann mehr vorweisen können als die nächste Ankündigung, sich nun mit aller Entschlossenheit darum kümmern zu wollen.

Denn eines sollte auch in Berlin selbstverständlich sein. Das Grundgesetz ist keine Empfehlung an die Bundesregierung, die man bei Gelegenheit berücksichtigen kann. Es ist geltendes Verfassungsrecht.

Und die Bürger dieses Landes dürfen erwarten, dass diejenigen, die politische Verantwortung tragen, diesen Unterschied kennen und entsprechend handeln.