Bund: Sechs Jahre verfassungsrechtliche Untätigkeit und die Folgen

Es ist ein Befund, der in seiner Nüchternheit erschüttert: Seit nunmehr sechs Jahren verweigert der Bundesgesetzgeber den Erlass eines verfassungsgemäßen Besoldungsgesetzes, obwohl das Bundesverfassungsgericht in mehreren Entscheidungen unmissverständlich dargelegt hat, dass die bestehende Alimentation der Beamtinnen und Beamten den Anforderungen des Grundgesetzes nicht genügt. Sechs Jahre, in denen der Gesetzgeber – jenes Organ, das nach Art. 33 Abs. 5 GG verpflichtet ist, die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums zu regeln und fortzuentwickeln – schlicht untätig bleibt. Sechs Jahre, in denen die Exekutive mit Übergangsregelungen, Nichtumsetzungen und administrativem Aussitzen operiert, als handele es sich um eine politische Ermessensfrage und nicht um eine verfassungsrechtliche Pflicht. Dieses Schweigen ist keine parlamentarische Zurückhaltung. Es ist eine Verfassungsverweigerung.

Die Bindungswirkung als Kern der verfassungsgerichtlichen Autorität

Art. 94 GG verankert das Bundesverfassungsgericht als Hüter der Verfassung und bestimmt, dass ein Bundesgesetz seine Verfassung und sein Verfahren regelt und festlegt, in welchen Fällen seine Entscheidungen Gesetzeskraft besitzen. In Verbindung mit § 31 BVerfGG ergibt sich daraus eine unmissverständliche Vorgabe: Die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts binden die verfassungsmäßigen Organe des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden. Sie besitzen in den gesetzlich bestimmten Fällen Gesetzeskraft. Diese Bindung ist kein bloßer Appell, keine politische Empfehlung, keine Einladung zur wohlwollenden Prüfung. Sie ist ein kategorischer Imperativ der Verfassungsordnung. Wenn der Gesetzgeber eine Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts ignoriert, bricht er nicht lediglich eine einfachgesetzliche Pflicht – er untergräbt die normative Architektur des Grundgesetzes an ihrem empfindlichsten Punkt: der Durchsetzbarkeit des Verfassungsrechts.

Sechs Jahre Untätigkeit transformieren diesen Bruch von einem einmaligen Versäumnis in eine strukturelle Verfassungsverletzung. Der Gesetzgeber setzt sich damit in einen Zustand permanenten Verfassungsbruchs, den er durch jede weitere Sitzung, jedes weitere Nichthandeln aktiv verlängert und vertieft.

Die Folgen für den Rechtsstaat

Der Rechtsstaat, wie ihn Art. 20 Abs. 3 GG vorschreibt, beruht auf einer einfachen, aber unerbittlichen Prämisse: Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden. Diese Bindung ist keine Einbahnstraße, die nur die Verwaltung und die Justiz trifft. Sie gilt zuallererst für den Gesetzgeber selbst. Ein Rechtsstaat, in dem der Gesetzgeber verfassungsgerichtliche Entscheidungen über Jahre hinweg ignoriert, ist ein Rechtsstaat, der sich selbst seine normative Substanz entzieht. Denn was ist ein verfassungsgerichtliches Urteil wert, wenn es keine Konsequenz hat? Was ist eine Norm wert, deren Verletzung durch das zur Normsetzung berufene Organ folgenlos bleibt?

Die Antwort ist so simpel wie zerstörerisch: Die Norm verliert ihre Geltungskraft im Bewusstsein der Rechtsunterworfenen. Der Beamte, dessen Alimentation seit Jahren unter dem verfassungsrechtlich Gebotenen liegt, dem aber kein Gesetzgeber zu Hilfe kommt, erlebt die Verfassung nicht als Schutzversprechen, sondern als leere Formel. Das Vertrauen in die normative Ordnung – jenes unsichtbare Fundament, auf dem jeder Rechtsstaat ruht – erodiert nicht durch den offenen Bruch, sondern durch das stille Ignorieren. Es ist die Langsamkeit der Verfassungsverletzung, die sie so gefährlich macht: Sie normalisiert den Bruch.

Das Bundesverfassungsgericht: Autorität durch Befolgung

Das Bundesverfassungsgericht besitzt keine eigene Vollstreckungsgewalt. Es verfügt über keine Polizei, keine Verwaltung, kein Heer. Seine gesamte Autorität – und damit die Autorität der Verfassung selbst – beruht darauf, dass seine Entscheidungen befolgt werden. Diese Befolgung ist kein Gnadenakt der Politik, sondern die konstitutive Voraussetzung dafür, dass Verfassungsgerichtsbarkeit in einer demokratischen Ordnung funktionieren kann. Der Gesetzgeber, der eine Entscheidung des BVerfG umsetzt, unterwirft sich nicht einem fremden Willen; er vollzieht den Willen der Verfassung, an die er sich durch seinen Amtseid gebunden hat.

Wer diese Befolgung über sechs Jahre verweigert, betreibt keine bloße politische Obstruktion. Er betreibt die schleichende Delegitimierung der Institution des Bundesverfassungsgerichts. Denn ein Gericht, dessen Urteile ignoriert werden können, ohne dass dies institutionelle Konsequenzen hat, wird zur beratenden Instanz degradiert – zu einem Verfassungsgutachter ohne Entscheidungsgewalt. Damit wird nicht nur das BVerfG beschädigt, sondern die gesamte Gewaltenteilung, die Art. 20 Abs. 2 GG als Strukturprinzip des Staates festlegt. Die Judikative wird zur bloßen Empfehlung, die Legislative zur unkontrollierten Macht.

Die freiheitliche demokratische Grundordnung 

Die freiheitliche demokratische Grundordnung – jene Wertordnung, die das Bundesverfassungsgericht in ständiger Rechtsprechung als den unverfügbaren Kern der Verfassung herausgearbeitet hat – umfasst unter anderem die Bindung der staatlichen Gewalt an die verfassungsmäßige Ordnung, die Gewaltenteilung, die Unabhängigkeit der Gerichte und den Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit. Wenn der Gesetzgeber verfassungsgerichtliche Entscheidungen über Jahre hinweg nicht umsetzt, greift er nicht eine einzelne Norm an. Er greift die FDGO in ihrem Kern an.

Denn die FDGO setzt voraus, dass Verfassungsrecht durchsetzbar ist. Sie setzt voraus, dass kein Staatsorgan sich über die Verfassung stellen darf – auch und gerade nicht der Gesetzgeber, der in der demokratischen Legitimationskette zwar eine herausgehobene Stellung einnimmt, aber eben keine souveräne. Der Gesetzgeber des Grundgesetzes ist kein Souverän; er ist ein gebundener, ein verfassungsgebundener Gesetzgeber. Die FDGO kennt keine Legislative, die sich über die Judikative hinwegsetzen darf, ohne dass dies als Verfassungsbruch begriffen wird.

Ein Staat, der so agiert – der seine eigenen verfassungsgerichtlichen Entscheidungen ignoriert, der die Alimentationsprinzipien seiner Beamten missachtet, der die Bindungswirkung des Art. 94 GG zur bloßen Formsache herabwürdigt –, ein solcher Staat entfernt sich von der freiheitlichen demokratischen Grundordnung nicht durch einen revolutionären Akt, sondern durch schleichende Selbstdemontage. Er wird nicht zum Unrechtsstaat über Nacht. Er wird zu einem Staat, in dem das Recht seine normative Kraft verliert, weil derjenige, der es brechen kann, sich selbst nicht daran hält.

Die Pflicht zum Handeln

Der Gesetzgeber schuldet den Beamtinnen und Beamten, die ihre Arbeitskraft dem Staat zur Verfügung stellen und dafür auf das Alimentationsprinzip vertrauen, nicht nur ein Gesetz. Er schuldet ihnen die Wiederherstellung des verfassungsmäßigen Zustands. Er schuldet der Rechtsordnung die Achtung vor der Bindungswirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen. Und er schuldet der freiheitlichen demokratischen Grundordnung den Beweis, dass sie kein historisches Relikt ist, sondern gelebte Verfassungspraxis.

Sechs Jahre sind genug. Jede weitere Legislaturperiode, die ohne Umsetzung verstreicht, ist eine Legislaturperiode des Verfassungsbruchs. Und ein Verfassungsbruch, der sich verstetigt, hört auf, ein Versehen zu sein. Er wird zur Verfassungswirklichkeit. Und das ist das Letzte, was dieses Grundgesetz verdient.

Der Gesetzgeber ist nicht der Herr der Verfassung. Er ist ihr Diener. Und ein Diener, der die Weisungen seines Herrn über sechs Jahre ignoriert, ist kein Diener mehr. Er ist ein Usurpator.